1.5.1 國(guó)際層面

在國(guó)際層面上，報(bào)告認(rèn)為：氣候變化是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，屬于全球公共物品的范疇，因此有效減緩氣候變化需要國(guó)際合作，在全球范圍內(nèi)共同行動(dòng)。。盡管目前國(guó)際氣候變化合作機(jī)制存在多樣化趨勢(shì)，但是《公約》仍然是應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作的主渠道。2007年之后《公約》下的相關(guān)活動(dòng)促進(jìn)了更多的國(guó)際層面氣候變化合作機(jī)制的產(chǎn)生，《京都議定書》為進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作提供了實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。

報(bào)告歸納了設(shè)計(jì)國(guó)際氣候體制的諸多要素，如體制模式的集權(quán)程度、體制目標(biāo)（包括減排目標(biāo)）、法律約束力、靈活機(jī)制、公平的分擔(dān)努力方法等。報(bào)告還提出了評(píng)價(jià)國(guó)際氣候體制的4個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境效果、總體經(jīng)濟(jì)績(jī)效、分配影響和制度可行性，并用這4類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)行與建議中的未來(lái)國(guó)際氣候體制進(jìn)行了評(píng)估。報(bào)告以集權(quán)程度和在目標(biāo)與手段之間的側(cè)重程度為兩個(gè)維度，對(duì)現(xiàn)有國(guó)際氣候相關(guān)體制的不同形式和內(nèi)容進(jìn)行了一個(gè)全景概括，體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中體制發(fā)展的多樣性、復(fù)雜性及利益相關(guān)者的廣泛性，為對(duì)各種國(guó)際合作倡議做出定位給出了參考。報(bào)告還對(duì)全球氣候體制與全球貿(mào)易體制及諸如保護(hù)臭氧層的蒙特利爾議定書之間的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)進(jìn)行了評(píng)估。

1.5.2 區(qū)域、國(guó)家與次國(guó)家層面的體制與政策評(píng)估

在區(qū)域和次國(guó)家層面對(duì)氣候政策進(jìn)行深入評(píng)估是AR5政策評(píng)估部分的亮點(diǎn)。在第四次評(píng)估報(bào)告（AR4）中，IPCC評(píng)估了國(guó)家和全球的氣候變化政策，但并沒(méi)有從跨國(guó)的區(qū)域和國(guó)內(nèi)的地區(qū)層面對(duì)區(qū)域氣候變化政策進(jìn)行評(píng)估。自AR4發(fā)布以來(lái)，由于超越國(guó)家層面的區(qū)域一體化及區(qū)域合作日趨緊密，這些區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理區(qū)位上具有各向異性，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易及能源合作不可避免地對(duì)區(qū)域內(nèi)各國(guó)的減緩政策產(chǎn)生重要影響。隨著歐盟碳交易的實(shí)施，跨國(guó)的區(qū)域氣候變化合作也日益引起研究者的重視。而在地區(qū)層面，氣候變化政策也在次國(guó)家的地區(qū)層面日益深入。因此AR5在政策評(píng)估中設(shè)專章對(duì)區(qū)域發(fā)展與合作進(jìn)行了評(píng)估，并對(duì)次國(guó)家的氣候政策與制度進(jìn)行了深入評(píng)估。這表明一個(gè)貫穿全球、區(qū)域、國(guó)家與次國(guó)家的多層次立體氣候政策體系正在全球主要地區(qū)形成。

AR5按經(jīng)濟(jì)及地理因素將全球分為10個(gè)區(qū)域，并從減緩能力和采用新技術(shù)能力兩個(gè)角度分析了區(qū)域差異。評(píng)估結(jié)果顯示：由于各區(qū)域在發(fā)展水平、資源稟賦、能源政策及國(guó)際貿(mào)易分工等領(lǐng)域的差異顯著，因而各區(qū)域減排的能力和潛力也各不相同。例如，城市化對(duì)各區(qū)域的排放影響差異顯著，發(fā)展中國(guó)家由于城市化進(jìn)程常伴隨工業(yè)化，因而城市人均排放要高于全國(guó)人均水平，而發(fā)達(dá)國(guó)家則相反。在區(qū)域評(píng)估中，由于中國(guó)所在的東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增加、發(fā)展程度較高，因而在評(píng)估中備受矚目。例如評(píng)估指出東亞區(qū)域在1990—2010年間的溫室氣體排放增長(zhǎng)了超過(guò)70億t，約占全球排放增量的63.4%，其中因煤排放增加約44億tCO2。評(píng)估發(fā)現(xiàn)減排的潛力和能力之間存在倒掛，減排潛力大的區(qū)域也是發(fā)展水平較低的區(qū)域。但由于不發(fā)達(dá)區(qū)域的人力資本、融資成本和技術(shù)吸收能力也相對(duì)較弱，因此實(shí)現(xiàn)這些減排潛力面臨技術(shù)與資金的巨大挑戰(zhàn)。目前在氣候、技術(shù)及貿(mào)易領(lǐng)域均有若干區(qū)域合作應(yīng)對(duì)氣候變化的范例，但由于區(qū)域的一體化程度不高，目前大部分的區(qū)域合作并沒(méi)有發(fā)揮理想的作用。甚至對(duì)于區(qū)域一體化程度較高的歐盟，其引入的歐盟排放權(quán)交易體系，由于經(jīng)濟(jì)下滑、排放目標(biāo)的不確定性等種種原因也未能發(fā)揮預(yù)期的效用。未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化的區(qū)域合作機(jī)制可以作為全球氣候機(jī)制的一部分，為區(qū)域合作應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮更大的作用。

在國(guó)家和次國(guó)家的氣候變化政策評(píng)估上，AR5與前次評(píng)估相比，首先拋棄了原有對(duì)氣候政策和非氣候政策的劃分，承認(rèn)大部分政策雖然并不是為應(yīng)對(duì)氣候變化單獨(dú)設(shè)計(jì)的，但產(chǎn)生了顯著的減排協(xié)同效益，因而不應(yīng)當(dāng)被排除在政策評(píng)估范圍之外；而很多減緩政策也具有環(huán)境及能源安全等協(xié)同效益，也不能簡(jiǎn)單地歸類為氣候政策。自AR4以來(lái)，各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)政策和立法上均有了顯著的進(jìn)展，但目前各國(guó)的行動(dòng)力度仍然不足以實(shí)現(xiàn)全球溫升2℃的目標(biāo)。在諸多的政策工具中，管制政策（如能效標(biāo)準(zhǔn)）和信息政策（如能效標(biāo)簽）應(yīng)用最為廣泛，但其產(chǎn)生的回彈效應(yīng)在程度上仍有爭(zhēng)議。評(píng)估突出了碳稅、排放交易和減少化石燃料補(bǔ)貼這幾種政策手段，指出這些政策對(duì)減排的效果取決于其松緊程度。而在多個(gè)政策同時(shí)作用的情況下，減排的結(jié)果取決于約束最強(qiáng)的減排政策，因而政策實(shí)施的效果并非“1+1=2”。在多個(gè)政策同時(shí)作用或者多個(gè)次國(guó)家地區(qū)采取不同政策工具時(shí)，各政策工具之間也有協(xié)同和權(quán)衡。技術(shù)政策作為其他減緩政策的補(bǔ)充需要從技術(shù)拉動(dòng)和需求驅(qū)動(dòng)同時(shí)著力。自AR4以來(lái)，可再生能源優(yōu)惠電價(jià)和配額標(biāo)準(zhǔn)的普遍實(shí)施極大推動(dòng)了全球的可再生能源發(fā)展，但政策的經(jīng)濟(jì)有效性尚存爭(zhēng)議。同時(shí)AR5不僅對(duì)政策進(jìn)行了評(píng)估，也強(qiáng)調(diào)了制度在創(chuàng)造激勵(lì)和引導(dǎo)決策方面的重要性。評(píng)估指出政府規(guī)劃和在有關(guān)領(lǐng)域的公共投資是實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型的重要條件，而政府與企業(yè)之間自愿減排協(xié)議的成功實(shí)施也極大地依賴行業(yè)協(xié)會(huì)等重要的制度支撐。由于發(fā)展中國(guó)家在信息、知識(shí)、工具及技能方面的能力制約，極大限制了發(fā)展中國(guó)家采取有效減緩政策和可持續(xù)發(fā)展議程的程度。因而從福利和公平的角度，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的減緩與適應(yīng)提供融資至關(guān)重要。

本次評(píng)估報(bào)告極大地豐富了政策評(píng)估的范圍和內(nèi)容，從國(guó)際、區(qū)域、國(guó)別和次國(guó)別等多個(gè)層次全面評(píng)估了最新的政策進(jìn)展，并從制度和治理等視角豐富了政策評(píng)估的內(nèi)容。雖然由于政策實(shí)施環(huán)境的復(fù)雜性和多樣性，目前還難以對(duì)政策工具進(jìn)行全面的定量評(píng)估，但目前的評(píng)估已經(jīng)更加側(cè)重政策工具之間的互動(dòng)與協(xié)調(diào)。政策協(xié)調(diào)與集成及相關(guān)政策在不同領(lǐng)域的協(xié)同效益評(píng)估可能成為未來(lái)評(píng)估報(bào)告的熱點(diǎn)問(wèn)題。