十八大報(bào)告提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程”。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”。此外，在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中承諾“中國(guó)計(jì)劃2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰”。

上述情況表明：在“新常態(tài)”發(fā)展階段，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定中，需要進(jìn)行與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的變革，我們必須在碳排放總量控制方面形成實(shí)打?qū)嵉暮暧^政策約束和微觀運(yùn)行機(jī)制。為此，提出建議：在“十三五”規(guī)劃制定中，把“碳排放配額”指標(biāo)作為前置約束條件，以此作為實(shí)質(zhì)性推進(jìn)2030年碳峰值承諾的宏觀切入點(diǎn)。

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，不應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)提出之后再考慮的問(wèn)題，而是必須把它放在“前置”位置，使之成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的硬約束。在“十三五”發(fā)展規(guī)劃的制定原則中，應(yīng)明確提出：先行確定全國(guó)的碳排放配額總量約束指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上安排國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)。必須改變以往先行確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、再考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的做法。具體建議如下：

一、根據(jù)“2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值”的承諾，倒推估算出“十三五”規(guī)劃期間及各年度允許的“碳排放配額”。以此作為“十三五”規(guī)劃各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)制定的前提。

二、以碳排放配額總量為主要指標(biāo)，同時(shí)綜合考慮能耗降低指標(biāo)、污染物排放總量紅線、國(guó)土資源利用紅線、重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)紅線、城鄉(xiāng)居民宜居環(huán)境質(zhì)量紅線等，形成全國(guó)的“生態(tài)紅線”體系，以此作為制定“十三五”規(guī)劃的前置性約束，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、土地使用規(guī)模等制定中長(zhǎng)期規(guī)劃（指標(biāo)不作為約束性下限，而應(yīng)作為約束性上限），強(qiáng)化中長(zhǎng)期規(guī)劃必須長(zhǎng)期堅(jiān)持執(zhí)行的嚴(yán)肅性。即使由于歷史原因及發(fā)展階段原因，短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與碳排放配額尚難以完全匹配，也應(yīng)在規(guī)劃中體現(xiàn)逐步走向協(xié)調(diào)的趨勢(shì)，并提出相應(yīng)的改善時(shí)間表。

三、根據(jù)倒推估算出的“十三五”規(guī)劃期間及各年度允許的“碳排放配額”，分配各省市自治區(qū)及各部門的“碳排放配額”。明確要求，各省市自治區(qū)、各部門在制定“十三五”發(fā)展規(guī)劃和年度規(guī)劃中，對(duì)所涉及的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)政策必須進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響的事前評(píng)估，主動(dòng)將增長(zhǎng)率等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)調(diào)整到碳排放配額以及生態(tài)紅線許可的范圍內(nèi)，并在此約束下確立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及空間布局等規(guī)劃。