航空業(yè)是全球十大溫室氣體排放行業(yè)之一。根據(jù)國(guó)際民航組織（ICAO）2016年環(huán)境報(bào)告，如果不采取任何行動(dòng)，到本世紀(jì)中葉，全球航空二氧化碳年排放量可能會(huì)從目前約7億噸大幅增加至約26億噸。為應(yīng)對(duì)航空排放對(duì)氣候變化的影響，國(guó)際民航組織制定了2020年后國(guó)際航空溫室氣體排放量零增長(zhǎng)的目標(biāo)，以及包括國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制（CORSIA）在內(nèi)的一攬子氣候行動(dòng)計(jì)劃。CORSIA的頒布實(shí)施釋放了國(guó)際社會(huì)積極應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的信號(hào)，也將對(duì)中國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化事業(yè)帶來(lái)重要積極影響。它為中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)和健康發(fā)展帶來(lái)了新的外部推動(dòng)力量，也為擴(kuò)大中國(guó)經(jīng)核證的減排量項(xiàng)目（ccer）使用范圍帶來(lái)了新的可能性，讓人們看到了CCER重振旗鼓的新希望。

2016年10月，在加拿大蒙特利爾召開(kāi)的國(guó)際民航組織第39次全會(huì)通過(guò)了《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——?dú)夂蜃兓泛汀秶?guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——全球市場(chǎng)措施機(jī)制》兩份重要決議，確定了第一個(gè)全球性的行業(yè)市場(chǎng)減排機(jī)制——“國(guó)際航空碳抵消及減排機(jī)制”的實(shí)施框架。根據(jù)決議，從2021年起，國(guó)際航空二氧化碳排放較2020年水平增加的部分，航空公司需通過(guò)購(gòu)買相應(yīng)的減排量進(jìn)行抵消。該機(jī)制擬于2021年至2035年分三階段實(shí)施，包括試點(diǎn)期（2021-2023年）、第一階段（2024-2026年）及第二階段（2027-2035年）。其中，試點(diǎn)期和第一階段各國(guó)可自愿參與，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家率先參與；第二階段要求國(guó)際航空活動(dòng)全球占比高于0.5%的國(guó)家或國(guó)際航空活動(dòng)全球累計(jì)占比在90%以上的國(guó)家必須參與。同時(shí)，國(guó)際民航組織制定了分階段的抵消責(zé)任分配方案——從初期的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過(guò)渡到按航空公司個(gè)體增排比例分配。具體方案為，2021年至2029年，行業(yè)權(quán)重占100%，即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責(zé)任；2030年起，行業(yè)權(quán)重將逐漸下降至30%以下，個(gè)體部分的權(quán)重隨之上升。決議還強(qiáng)調(diào)，要為各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家參與機(jī)制提供援助，并就該機(jī)制實(shí)施情況和影響每三年開(kāi)展一次審評(píng)。此外，為激勵(lì)各國(guó)航空公司提前購(gòu)買減排項(xiàng)目用于2021-2023年的“履約”，國(guó)際民航組織于2018年組建了“臨時(shí)項(xiàng)目評(píng)估組”（IPAG），對(duì)各國(guó)申請(qǐng)的減排項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。

2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利爾召開(kāi)的第214次國(guó)際民航組織理事會(huì)會(huì)議正式批準(zhǔn)了《國(guó)際航空減排計(jì)劃的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則》（Standards and Recommended Practices，New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention）。其中規(guī)定，使用了經(jīng)認(rèn)證的最大起飛質(zhì)量超過(guò)5700千克的飛機(jī)，或二氧化碳年排放量超過(guò)10,000噸的航空公司和其他航空器運(yùn)營(yíng)商自2019年1月1日起應(yīng)對(duì)其溫室氣體排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查（MRV）。

2018年10月22日和12月1日分別是國(guó)際民航組織理事會(huì)規(guī)定的就《國(guó)際航空減排計(jì)劃的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則》提交反對(duì)報(bào)告和差異報(bào)告的截止日期。目前，尚無(wú)國(guó)家提交反對(duì)報(bào)告，歐盟和中國(guó)就這一規(guī)則提交了差異報(bào)告，美國(guó)則由于此前政府停工暫未做出反應(yīng)。

針對(duì)國(guó)際民航組織提出的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查要求，中國(guó)民航總局和美國(guó)聯(lián)邦航空署都相應(yīng)制定了本國(guó)的管理辦法。其中，美國(guó)的管理辦法是否生效取決于航空公司自愿上報(bào)數(shù)據(jù)是否滿足了“絕大多數(shù)”參與的原則，即只有在自愿參與數(shù)據(jù)報(bào)送的航空運(yùn)營(yíng)商消耗的燃油總量達(dá)到2017年美國(guó)運(yùn)輸部交通統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的國(guó)際航班航油消耗總量的90%的時(shí)候，其管理辦法才正式生效。據(jù)預(yù)測(cè)，目前有意愿參加自愿數(shù)據(jù)上報(bào)的美國(guó)航空企業(yè)的國(guó)際航油消耗量占國(guó)際航班航油消耗總量的95%以上。

2019年3月22日，國(guó)際民航組織理事會(huì)正式公布了國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制（CORSIA）的排放單位標(biāo)準(zhǔn)（EUC）。3月28日，國(guó)際民航組織公布了技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)（TAB）的成員名單。預(yù)計(jì)將在近期發(fā)布其他“同意技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)（TAB）成立”的相關(guān)文件，其中包括該機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。上述排放單位標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)被視為是保證航空業(yè)碳抵消交易市場(chǎng)體系完整的基石，和確保市場(chǎng)穩(wěn)定性的關(guān)鍵。技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)將依據(jù)排放單位標(biāo)準(zhǔn)對(duì)持有排放單位（emission units）的自愿減排機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，并就符合條件的自愿減排機(jī)制向理事會(huì)提出建議。國(guó)際民航組織理事會(huì)將向所有自愿減排機(jī)制公開(kāi)發(fā)布參與國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的邀請(qǐng)，并將邀請(qǐng)公眾就提出申請(qǐng)的自愿減排機(jī)制提交意見(jiàn)，供技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)審議。

隨著排放單位標(biāo)準(zhǔn)的公開(kāi)，各方愈發(fā)關(guān)注哪些自愿減排機(jī)制將得到國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的認(rèn)可。有評(píng)估顯示，清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目未能滿足排放單位標(biāo)準(zhǔn)中11項(xiàng)項(xiàng)目準(zhǔn)則中的3項(xiàng)，即保障系統(tǒng)（在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)識(shí)別負(fù)面環(huán)境和社會(huì)影響的能力），可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)（每個(gè)項(xiàng)目應(yīng)公開(kāi)披露），以及避免雙重計(jì)算、簽發(fā)及申領(lǐng)（應(yīng)根據(jù)巴黎協(xié)定通過(guò)的相應(yīng)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整）。更值得注意的是，目前可能沒(méi)有一個(gè)自愿減排機(jī)制完全符合排放單位標(biāo)準(zhǔn)。

此外，國(guó)際民航組織第39次全會(huì)決議還提到 “強(qiáng)烈鼓勵(lì)各國(guó)盡早自愿參加該（國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制）計(jì)劃”，并要求各成員國(guó)于試點(diǎn)階段開(kāi)始前一年的6月30日前確定加入意愿。也就是說(shuō)，相關(guān)國(guó)家可能會(huì)到2020年6月才決定是否加入試點(diǎn)階段。

國(guó)際民航組織環(huán)保委第11屆委員會(huì)（ICAO CAEP 11）會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)

中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)目前處于快速發(fā)展階段。據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年中國(guó)將會(huì)超過(guò)美國(guó)成為全球最大的民航運(yùn)輸市場(chǎng)。根據(jù)國(guó)際航空減排現(xiàn)有的分階段責(zé)任分配方案，正在蓬勃發(fā)展的中國(guó)民航業(yè)將面臨不小的碳抵消壓力。盡管中國(guó)目前還未明確表態(tài)是否參與國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的試點(diǎn)階段，但中國(guó)一直在積極控制和減少自身航空能耗與排放，并積極參與相關(guān)國(guó)際合作。此外，上海和廣東等碳交易試點(diǎn)省市也已經(jīng)將航空也納入了碳交易體系的覆蓋范圍，這為中國(guó)未來(lái)參與國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2018年12月，中國(guó)民用航空局（以下簡(jiǎn)稱“民航局”）向各航空企業(yè)和相關(guān)單位下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展飛行活動(dòng)二氧化碳排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃預(yù)填報(bào)工作的通知》（局發(fā)明電【2018】3381號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《工作通知》）?！豆ぷ魍ㄖ访鞔_要求，各航空公司應(yīng)于2018年12月31日前通過(guò)郵件報(bào)送航空飛行活動(dòng)二氧化碳排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃，民航局將組織有關(guān)專家對(duì)各單位預(yù)填報(bào)的監(jiān)測(cè)計(jì)劃進(jìn)行預(yù)審核，并于2019年1月底前向各航空公司反饋審核意見(jiàn)，各公司應(yīng)按照審核意見(jiàn)和實(shí)際情況完善監(jiān)測(cè)計(jì)劃，并于2019年2月28日提交加蓋公章和相應(yīng)人員簽字的正式版監(jiān)測(cè)計(jì)劃。同時(shí)，民航局還正式下發(fā)了《民用航空飛行活動(dòng)二氧化碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查管理暫行辦法》（民航規(guī)〔2018〕3號(hào)，下稱《暫行辦法》），對(duì)2019 年起全面實(shí)施的航空飛行活動(dòng)二氧化碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查工作提出了要求。

國(guó)際民航組織制定的一攬子氣候行動(dòng)計(jì)劃的其他措施還包括空中航行效率提升、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)和長(zhǎng)期使用環(huán)境友好的航空生物燃油等。從目前的技術(shù)情況看，短途旅行在不久的將來(lái)使用電氣化或氫能儲(chǔ)能設(shè)備是可能的，但長(zhǎng)途國(guó)際旅行由于技術(shù)挑戰(zhàn)和安全性等原因暫時(shí)無(wú)法采用電氣化或氫儲(chǔ)能設(shè)備。這一問(wèn)題可能要等到出現(xiàn)突破性的革新技術(shù)（例如超大容量電池）之后方能解決。一個(gè)可替代的解決方案是使用航空生物燃油，如廚余和生活垃圾提煉的航空燃油，不過(guò)目前這一技術(shù)還需進(jìn)一步的政策支持和使用推廣。如果全球航空業(yè)不考慮采用市場(chǎng)機(jī)制，單純依靠空中航行效率提升、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施改善等措施實(shí)現(xiàn)的減排量，根本無(wú)法滿足2020-2040年間的溫室氣體減排需求（如下圖所示）。

鑒于新技術(shù)在初期的使用成本都比較昂貴，而成本會(huì)隨著時(shí)間的推移逐漸下降，國(guó)際航空業(yè)實(shí)施市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生的減排能有效地彌補(bǔ)技術(shù)減排量和減排目標(biāo)之間的缺口，也能為技術(shù)減排從“高成本少量應(yīng)用”到“低成本廣泛應(yīng)用”的過(guò)渡爭(zhēng)取時(shí)間，進(jìn)而促進(jìn)行業(yè)內(nèi)的低成本減排。根據(jù)國(guó)際能源署（IEA）對(duì)國(guó)際碳價(jià)的預(yù)測(cè)，2025年全球航空業(yè)預(yù)計(jì)將支出15-62億美元用于抵消排放增長(zhǎng)，這一數(shù)字將在2030年和2035年分別達(dá)到29-124億美元和53-239億美元。還有研究指出，至少到2035年之前，國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制將一直是實(shí)現(xiàn)國(guó)際航空碳排放零增長(zhǎng)的核心手段。

來(lái)源：ICAO, EDF, T&E, WWF

國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制將是首個(gè)在行業(yè)層面進(jìn)行鏈接的國(guó)際碳市場(chǎng)，具有非常顯著的探索意義和示范效應(yīng)。國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的實(shí)施將為相關(guān)各方應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，也將對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程產(chǎn)生重要的影響。

首先，國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制為中國(guó)經(jīng)核證減排量項(xiàng)目（CCER）帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，間接促進(jìn)了中國(guó)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的健康發(fā)展，并為其他行業(yè)進(jìn)一步實(shí)施減排提供了推動(dòng)力量。國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的實(shí)施途徑主要是各參與方購(gòu)買被認(rèn)可的自愿減排機(jī)制內(nèi)產(chǎn)生的減排量，來(lái)抵消其國(guó)際航空活動(dòng)的超額碳排放。目前，全球相關(guān)自愿減排機(jī)制有：清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目（CDM）,中國(guó)經(jīng)核證的減排量項(xiàng)目（CCER）,黃金標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目（Gold Standard）和VCS項(xiàng)目（Verra）等等。符合排放單位標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)審核的自愿減排機(jī)制將可用于國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的減排量交易和抵消。這對(duì)于從2017年3月開(kāi)始就暫停新項(xiàng)目注冊(cè)審批的中國(guó)經(jīng)核證的減排量項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一大利好。國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的試點(diǎn)期將從2021年開(kāi)始，在這之前，中國(guó)經(jīng)核證減排量項(xiàng)目可以根據(jù)國(guó)際航空減排機(jī)制的要求進(jìn)行改進(jìn)，爭(zhēng)取盡快重啟、參與國(guó)際交易以早日獲利。從碳市場(chǎng)健全機(jī)制設(shè)計(jì)和健康發(fā)展的角度看，即預(yù)計(jì)在2020年正式啟動(dòng)現(xiàn)貨交易的中國(guó)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)，也需要中國(guó)經(jīng)核證的減排量項(xiàng)目的早日加入。此外，中國(guó)CCER項(xiàng)目的重啟，無(wú)疑有助于非碳市場(chǎng)覆蓋的其他行業(yè)自愿碳減排項(xiàng)目的投資和實(shí)施，從而促進(jìn)其他行業(yè)的深度減排。

其次，國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制為中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)帶來(lái)了新助力。為滿足國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的要求，中國(guó)航空企業(yè)要開(kāi)展包括監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查在內(nèi)的一系列準(zhǔn)備工作。這可以視作其為參與中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)所進(jìn)行的能力建設(shè)，為將中國(guó)航空業(yè)早日納入全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。

最后，國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制將為國(guó)際碳市場(chǎng)鏈接帶來(lái)積極影響，但也面臨重重挑戰(zhàn)。國(guó)際航空全球減排市場(chǎng)機(jī)制是首個(gè)行業(yè)層面的國(guó)際碳市場(chǎng)，具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。在政治層面，它是對(duì)《巴黎協(xié)定》后氣候變化多邊進(jìn)程的有力推動(dòng)，體現(xiàn)了包括中美歐等主要排放體在內(nèi)的各國(guó)的合作意愿。在實(shí)踐層面，該機(jī)制是對(duì)于《巴黎協(xié)定》第六條市場(chǎng)機(jī)制，基于行業(yè)的全球碳市場(chǎng)鏈接，以及用低成本促進(jìn)全球其他行業(yè)進(jìn)一步減排的路徑的重要探索和嘗試。在技術(shù)層面，為實(shí)現(xiàn)2020年后國(guó)際航空業(yè)碳排放零增長(zhǎng)的目標(biāo)，國(guó)際航空業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化必然有賴于國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制，空中航行效率提升，技術(shù)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)，長(zhǎng)期使用環(huán)境友好的航空生物燃油和其他技術(shù)改進(jìn)（例如電氣化）等一系列解決方案的共同作用。國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制將是這一系列解決方案的第一步，也是為實(shí)現(xiàn)其他解決方案低成本和有效實(shí)施爭(zhēng)取時(shí)間的關(guān)鍵一步。

在2018年的第24次聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，各方就《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的大部分內(nèi)容達(dá)成一致，但《巴黎協(xié)定》第六條的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施細(xì)則因?yàn)楦鞣揭庖?jiàn)分歧過(guò)大未能達(dá)成。這一結(jié)果給國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的順利實(shí)施帶來(lái)了一定挑戰(zhàn)。國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制不僅是對(duì)《巴黎協(xié)定》第六條市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施細(xì)則的實(shí)踐性探索，反過(guò)來(lái)也需要實(shí)施細(xì)則來(lái)作為避免雙重計(jì)算的指導(dǎo)性文件，兩者相輔相成。

如果《巴黎協(xié)定》第六條市場(chǎng)機(jī)制不能嚴(yán)格的保證環(huán)境完整性，那么國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制將可能產(chǎn)生雙重計(jì)算的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，如《巴黎協(xié)定》第六條市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施細(xì)則缺失，而國(guó)際民航組織自行建立保證環(huán)境完整性的國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的實(shí)施細(xì)則，將具有極強(qiáng)示范效應(yīng)和影響力。同時(shí)，要解決國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)也需要相關(guān)各方一道努力。特別是，雖然美國(guó)一直積極推進(jìn)國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制的實(shí)施，但其堅(jiān)持認(rèn)為國(guó)際航空的碳抵消行為應(yīng)該完全獨(dú)立于《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，即航空業(yè)自愿實(shí)施符合其自身意愿的碳抵消，而不承擔(dān)《巴黎協(xié)定》下的減排責(zé)任。這不禁給人帶來(lái)疑問(wèn)，美國(guó)推動(dòng)達(dá)成《巴黎協(xié)定》又退出協(xié)議的類似事件會(huì)不會(huì)再次上演？總而言之，國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制是實(shí)現(xiàn)全球航空業(yè)2020年溫室氣體排放零增長(zhǎng)的不可或缺的手段，國(guó)際民航組織也正在積極開(kāi)展相關(guān)工作推動(dòng)該機(jī)制順利實(shí)施。

在2019年2月舉行的第十一次國(guó)際民航組織環(huán)保委員會(huì)會(huì)上，針對(duì)國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制，各方審議了推行生物燃料使用，排放單位評(píng)估機(jī)構(gòu)規(guī)則和工作程序，以及更新環(huán)境技術(shù)手冊(cè)等提案，并同意將如何認(rèn)證其他新技術(shù)（如混合動(dòng)力和電動(dòng)飛機(jī)等）作為未來(lái)工作的一部分。然而，為確保國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制有效運(yùn)行，各參與方也應(yīng)提前進(jìn)行相關(guān)準(zhǔn)備。

我們期待今年的第25次聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)就《巴黎協(xié)定》第六條市場(chǎng)機(jī)制的實(shí)施細(xì)則達(dá)成一致，為實(shí)施國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制，實(shí)現(xiàn)2020年后國(guó)際航空溫室氣體排放零增長(zhǎng)保駕護(hù)航。我們也滿懷期待，中國(guó)以更積極的姿態(tài)參與國(guó)際航空全球碳抵消和減排機(jī)制，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)核證減排量項(xiàng)目重振旗鼓，推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)健康發(fā)展。