全國(guó)碳市場(chǎng)的構(gòu)建，需要充分考慮我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、減排目標(biāo)、減排成本，以及我國(guó)區(qū)域與行業(yè)差異大等國(guó)情，充分借鑒七試點(diǎn)碳市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。在覆蓋范圍、總量設(shè)置、配額分配、抵消機(jī)制、市場(chǎng)交易和履約機(jī)制等關(guān)鍵制度要素的設(shè)計(jì)上，以減排為目標(biāo)，以法律為保障，以價(jià)格為手段，平衡經(jīng)濟(jì)適度高增長(zhǎng)和節(jié)能減排，平衡不同區(qū)域和行業(yè)的差異，重視市場(chǎng)流動(dòng)性，充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的功能，引導(dǎo)企業(yè)以最小成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

第一，完善市場(chǎng)監(jiān)管，注重政策連續(xù)性。中國(guó)碳市場(chǎng)缺乏專門統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主管部門和監(jiān)管部門合二為一，不利于有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管。同時(shí)，碳排放權(quán)交易制度是一項(xiàng)復(fù)雜的政策體系，國(guó)外碳市場(chǎng)從醞釀到最終出臺(tái)經(jīng)過(guò)了數(shù)年計(jì)劃和試驗(yàn)，而我國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)自2011年底開(kāi)始部署到2013年市場(chǎng)啟動(dòng)，在缺乏基礎(chǔ)的前提下準(zhǔn)備不夠充分，大部分試點(diǎn)啟動(dòng)均較為倉(cāng)促，部分試點(diǎn)在第一年履約期后，頻繁修訂相關(guān)政策和調(diào)整交易制度，缺乏政策連續(xù)性，不利于形成市場(chǎng)預(yù)期。

第二，覆蓋范圍。首先，全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的初級(jí)階段應(yīng)該抓大放小，只將電力、鋼鐵、有色、水泥、化工等5個(gè)高耗能、高排放的重點(diǎn)行業(yè)強(qiáng)制納入，有助于全國(guó)碳市場(chǎng)起步階段順利運(yùn)行。碳排放應(yīng)該同時(shí)包括直接排放和間接排放，以體現(xiàn)電力行業(yè)不完全市場(chǎng)的特殊性。

第三，總量設(shè)置和配額結(jié)構(gòu)。首先，總量的設(shè)計(jì)要綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步和減排目標(biāo)，按照“總量剛性、結(jié)構(gòu)柔性；存量從緊、增量先進(jìn)”的原則，充分考慮經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和技術(shù)進(jìn)步的不確定性，設(shè)計(jì)事后調(diào)整機(jī)制。其次，要充分考慮行業(yè)的減排成本、減排潛力、競(jìng)爭(zhēng)力、碳泄露等差異，設(shè)計(jì)不同的行業(yè)控排系數(shù)。最后，設(shè)計(jì)3到5年的交易周期，事前確定配額總量及調(diào)節(jié)措施，結(jié)合配額的儲(chǔ)存機(jī)制，有利于市場(chǎng)的長(zhǎng)期預(yù)期、有利于企業(yè)進(jìn)行配額的跨期管理、降低履約成本。

第四，配額分配。首先，碳市場(chǎng)初期配額分配應(yīng)以免費(fèi)分配為主，隨著碳市場(chǎng)發(fā)展逐步提高拍賣比例。政府拍賣應(yīng)允許投資機(jī)構(gòu)者參與競(jìng)拍，充分調(diào)動(dòng)投資者的積極性，提高市場(chǎng)流動(dòng)性，形成有效的碳價(jià)格，利于企業(yè)減排決策。其次，配額分配應(yīng)以歷史法為主，同時(shí)應(yīng)將企業(yè)先期減排績(jī)效納入考慮，以提高企業(yè)節(jié)能減排的積極性，并按照就近原則實(shí)行“滾動(dòng)基期”，以使配額盡可能接近當(dāng)期實(shí)際排放，避免配額過(guò)渡短缺或過(guò)度超發(fā)。另外，可在產(chǎn)品分類相對(duì)簡(jiǎn)單的電力和水泥等行業(yè)率先使用標(biāo)桿法。最后，規(guī)定交易過(guò)的配額可以儲(chǔ)存，有利于促進(jìn)碳市場(chǎng)流動(dòng)性。

第五，抵消機(jī)制。首先，考慮到ccer對(duì)碳市場(chǎng)供求關(guān)系的沖擊，CCER抵消比例不宜過(guò)高，應(yīng)控制在5%-10%的范圍內(nèi)。其次，考慮地區(qū)差異，適度擴(kuò)大來(lái)自中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的CCER抵消比例。再次，需考慮CCER項(xiàng)目的時(shí)間限制，避免早期CCER減排量充斥碳市場(chǎng)。最后，考慮環(huán)境友好性和CCER整體供給情況，限制用于抵消的CCER的項(xiàng)目類型，例如水電項(xiàng)目，同時(shí)，豐富抵消機(jī)制中減排量的來(lái)源種類，探索CCER需求主體的多元化，鼓勵(lì)林業(yè)碳匯項(xiàng)目，也可將節(jié)能項(xiàng)目碳減排量納入抵消項(xiàng)目。

第六，履約管理。提前做好企業(yè)履約的摸底、核查、督促和培訓(xùn)等工作，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行碳資產(chǎn)管理，把交易分散在平時(shí)，避免履約前的“井噴”行情而增加履約成本。履約必須嚴(yán)格執(zhí)法并與政府拍賣相結(jié)合，為企業(yè)創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境。

第七，提高流動(dòng)性。適度的流動(dòng)性是形成合理價(jià)格，引導(dǎo)企業(yè)以成本效率減排的關(guān)鍵。沒(méi)有流動(dòng)性，想賣配額的企業(yè)賣不出，想買配額的企業(yè)買不來(lái)，或者價(jià)格過(guò)高、過(guò)低，企業(yè)無(wú)法和自己的減排成本作比較，也就無(wú)法做出成本最小化的減排決策。為了提高流動(dòng)性，配額總量必須從緊，市場(chǎng)參與者多元化，交易品種多樣化，包括發(fā)展期貨、期權(quán)等配額衍生品交易，起步價(jià)格不宜過(guò)高，政策具有連續(xù)性，讓投資者對(duì)市場(chǎng)和減排政策有信心，加強(qiáng)控排企業(yè)碳資產(chǎn)管理培訓(xùn)，嚴(yán)懲違約企業(yè)。

注：本報(bào)告是《中國(guó)低碳發(fā)展報(bào)告2015》的分報(bào)告之一。

報(bào)告全文下載：http://www.brookings.edu/~/media/Research/Files/Papers/2015/08/12-china-carbon-trade/%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%A2%B3%E4%BA%A4%E6%98%93%E8%AF%95%E7%82%B9%E6%AF%94%E8%BE%83%E7%A0%94%E7%A9%B6.pdf?la=zh-CN