當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期。不久前，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》，要求為建立和實(shí)施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。在8月15日首個(gè)全國(guó)生態(tài)日到來(lái)之際，本版邀請(qǐng)部分財(cái)稅專家就如何健全與碳排放雙控相適應(yīng)的稅收制度提出建議。

能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。一方面，在碳排放雙控制度全面建立起來(lái)前，繼續(xù)完善能耗雙控背景下出臺(tái)的節(jié)能和資源節(jié)約稅收優(yōu)惠政策；另一方面，在碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)過(guò)程中，合理運(yùn)用稅收政策加以激勵(lì)。

近期中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》，對(duì)健全碳排放雙控各項(xiàng)配套制度作出部署。與能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的狀況相適應(yīng)，我國(guó)有必要進(jìn)一步完善碳減排相關(guān)稅收政策，更好地服務(wù)于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的需要。

從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控意義重大

從能源消耗總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控，是立足于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期的一種必要選擇。

我國(guó)從“十一五”時(shí)期開(kāi)始實(shí)行能耗強(qiáng)度控制，從“十三五”時(shí)期實(shí)施能耗總量和強(qiáng)度雙控，目的是強(qiáng)化能源節(jié)約和高效利用，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。能耗雙控推動(dòng)了我國(guó)能源利用效率的大幅提高，減緩了能源消費(fèi)增速，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了積極推動(dòng)作用。

在2020年9月我國(guó)提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)后，盡管能耗雙控是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手，但也表現(xiàn)出一些局限性，主要是能源總量控制未能充分考慮可再生能源等非化石能源以及能源用于原料消費(fèi)等情況，對(duì)可再生能源發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一定的影響。

而實(shí)施碳排放雙控可以有效避免能源總量控制在可再生能源利用等方面的約束，在控制化石能源消費(fèi)的同時(shí)鼓勵(lì)可再生能源等非化石能源發(fā)展，并賦予地方政府更大的發(fā)展空間。為此，2021年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要科學(xué)考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變。2022年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》也要求，完善實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控，加強(qiáng)能耗雙控政策與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接。其后，中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)會(huì)議和黨的二十大報(bào)告以及2022年政府工作報(bào)告，也多次提出和強(qiáng)調(diào)推動(dòng)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。此次中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議進(jìn)一步明確了完善能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控制度的要求。

從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，有助于更好地支撐我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是可以更加明確地突出控制化石燃料消費(fèi)和鼓勵(lì)可再生能源等非化石能源發(fā)展的政策導(dǎo)向，加快推動(dòng)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代能源體系；二是有利于統(tǒng)籌發(fā)展和減排以及統(tǒng)籌能源安全和轉(zhuǎn)型的關(guān)系，保障合理用能，符合我國(guó)積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和的戰(zhàn)略需要；三是有利于促進(jìn)我國(guó)的碳排放控制與國(guó)際接軌，推動(dòng)低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用。

當(dāng)然，雙控的轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，而是一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。一方面，在碳排放雙控制度全面建立起來(lái)之前，仍然需要通過(guò)完善后的能耗雙控制度來(lái)發(fā)揮作用。實(shí)際上，減量化的節(jié)能和提高能效仍是減少碳排放和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要途徑。另一方面，通過(guò)加強(qiáng)碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項(xiàng)配套制度，為建立和實(shí)施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。其中，加快建立全面科學(xué)的碳排放核算體系是重點(diǎn)，為此，需要加大相關(guān)政策支持。

發(fā)揮稅收作用，推動(dòng)雙控轉(zhuǎn)變

與能耗雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，稅收政策的調(diào)控方向和重點(diǎn)也需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，加大碳減排調(diào)控力度，并在統(tǒng)籌好發(fā)展與減排的關(guān)系、碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)等方面進(jìn)一步發(fā)揮職能作用。

第一，統(tǒng)籌好發(fā)展與減排的關(guān)系，審慎研究開(kāi)征碳稅。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革。應(yīng)立足我國(guó)能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)。碳排放權(quán)交易和碳稅是兩種主要的碳減排政策，目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了碳排放權(quán)市場(chǎng)交易制度，并初步建立了全國(guó)碳市場(chǎng)。合理選擇碳減排政策關(guān)乎“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，如果我國(guó)開(kāi)征碳稅，要穩(wěn)中求進(jìn)、先立后破，審慎考慮開(kāi)征碳稅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和能源安全等方面帶來(lái)的影響，權(quán)衡好碳減排目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，結(jié)合實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的需要和實(shí)際國(guó)情，合理選擇具體改革措施和時(shí)機(jī)。

第二，適應(yīng)雙控轉(zhuǎn)變的需要，加快完善碳減排稅收政策。一是繼續(xù)完善有關(guān)節(jié)能、資源節(jié)約和新能源發(fā)展的稅收政策。無(wú)論是能耗雙控還是碳排放雙控，節(jié)能和資源節(jié)約都是重要的實(shí)現(xiàn)途徑。相應(yīng)地，在能耗雙控背景下出臺(tái)的節(jié)能和資源節(jié)約相關(guān)稅收政策，在碳排放雙控背景下仍將繼續(xù)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。為此，需要在充分落實(shí)現(xiàn)行節(jié)能節(jié)水環(huán)保、資源綜合利用、合同能源管理等方面的所得稅、增值稅優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目、產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)所得稅政策，以及促進(jìn)綠色建筑、綠色交通發(fā)展的稅收政策，進(jìn)一步完善資源綜合利用的增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。同時(shí)，考慮到促進(jìn)可再生能源等非化石能源發(fā)展是碳排放雙控的重要內(nèi)容，有必要進(jìn)一步完善風(fēng)電、光伏等新能源增值稅政策，新能源汽車車輛購(gòu)置稅政策，生物質(zhì)燃料增值稅和消費(fèi)稅政策。二是研究制定支持碳減排相關(guān)稅收政策。目前，我國(guó)已明確碳捕集、利用與封存項(xiàng)目屬于符合條件的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，項(xiàng)目所得可享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠政策。但對(duì)比美國(guó)、加拿大等國(guó)家對(duì)碳捕集、利用與封存項(xiàng)目的稅收抵免政策看，我國(guó)還有必要進(jìn)一步完善相關(guān)稅收政策，加大稅收支持力度。建議研究將碳捕集、利用與封存項(xiàng)目適用的所得稅優(yōu)惠政策調(diào)整為按封存二氧化碳數(shù)量進(jìn)行稅收抵免，并合理設(shè)置抵免稅額；研究將碳捕集、利用與封存項(xiàng)目相關(guān)設(shè)備納入《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，該專用設(shè)備投資額的10%可以在企業(yè)當(dāng)年應(yīng)納稅額中予以抵免，當(dāng)年不足抵免的，可以在以后5個(gè)納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。

第三，研究制定有利于碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)的稅收政策。對(duì)于企業(yè)在碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)上的投入，建議合理運(yùn)用稅收政策加以激勵(lì)。如在企業(yè)二氧化碳排放量的核算上，目前主要采用基于企業(yè)化石燃料消耗的測(cè)算方法。而根據(jù)生態(tài)環(huán)境部對(duì)有關(guān)碳監(jiān)測(cè)評(píng)估試點(diǎn)的介紹，二氧化碳在線監(jiān)測(cè)具有較好的應(yīng)用前景，火電和垃圾焚燒行業(yè)二氧化碳在線監(jiān)測(cè)法與核算法結(jié)果整體可比，成本也相當(dāng)，有的還能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。因此，有必要考慮將二氧化碳在線監(jiān)測(cè)設(shè)備納入《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，并相應(yīng)享受稅收優(yōu)惠政策。

（作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院社會(huì)發(fā)展研究中心主任、研究員）