(一)各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法的立法模式與特點(diǎn)

世界各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法的立法模式，大致包括下列類型：綜合性立法與分散性立法模式，其中綜合性立法模式又可以區(qū)分為政策性立法模式和規(guī)制性立法模式。所謂綜合性立法，是指在該應(yīng)對(duì)氣候變化立法中，不僅包括直接控制溫室氣體排放的減緩氣候變化的法律規(guī)定，也包括適應(yīng)氣候變化的法律規(guī)定，還包括有關(guān)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高能源效率的法律規(guī)定。如美國(guó)2009年的《清潔能源與安全法案》。所謂分散性立法，是指在多部法律中分別規(guī)定減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率等的法律規(guī)定。如歐盟依據(jù)其“2020年能源與氣候變化一攬子立法計(jì)劃”而分別制定的關(guān)于促進(jìn)可再生能源利用的指令、關(guān)于建立歐盟碳排放交易體系(EU ETS)的指令、關(guān)于控制EU ETS監(jiān)管范圍之外的排放源溫室氣體排放的共同努力決定(Effort Sharing Decision)以及關(guān)于提高能源效率的指令等。再如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2014年制定的“溫室氣體減量及管理法”也僅規(guī)定了減緩氣候變化領(lǐng)域的內(nèi)容，而適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域則主要通過(guò)2012年制定的《氣候變化調(diào)適政策綱領(lǐng)》進(jìn)行規(guī)定。政策型立法的特點(diǎn)是不規(guī)定減排目標(biāo)，沒(méi)有硬性或者強(qiáng)制性的溫室氣體排放控制措施，包括不直接設(shè)定減排義務(wù)的措施(如用于認(rèn)證的碳排放標(biāo)準(zhǔn)制度)以及潛在地能夠影響被規(guī)制主體溫室氣體排放行為的措施(如溫室氣體排放報(bào)告制度)。菲律賓2009年的《氣候變化法》就是政策型立法的典型代表。該種立法可以發(fā)揮的作用更多是宣示意義上的，即通過(guò)將氣候變化融入到國(guó)家的政策、規(guī)劃中去，引導(dǎo)企業(yè)、公民等主體行為方式的轉(zhuǎn)變。規(guī)制型立法則既規(guī)定強(qiáng)制性減排目標(biāo)，也規(guī)定強(qiáng)制性減排措施，還規(guī)定相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。英國(guó)2008年《氣候變化法》就是規(guī)制型立法的典型代表。

當(dāng)然，深入分析世界上現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)氣候變化立法，也可以明顯地看到下列特點(diǎn)：第一，上述關(guān)于綜合性立法模式和分散性立法模式以及政策性立法模式與規(guī)制性立法模式的分類具有相對(duì)性。綜合性立法模式并非一定要將應(yīng)對(duì)氣候變化的所有領(lǐng)域(包括直接與氣候變化相關(guān)的減緩和適應(yīng)兩個(gè)領(lǐng)域與能源領(lǐng)域)納入其中進(jìn)行規(guī)定，也并不意味著對(duì)上述這些領(lǐng)域的規(guī)定必然是均衡的。即便被認(rèn)為是綜合性立法典型模式的美國(guó)2009年的《清潔能源與安全法案》，對(duì)適應(yīng)氣候變化部分的法律規(guī)定也非常有限。英國(guó)2008年的《氣候變化法》亦是如此。第二，規(guī)制性立法并非意味著完全沒(méi)有政策性法律規(guī)定的內(nèi)容。英國(guó)2008年《氣候變化法》關(guān)于適應(yīng)氣候變化的法律規(guī)定就屬于政策性和程序性的，芬蘭2014年的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”也缺乏對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化方面的具體措施的實(shí)體性要求。

考慮到2013年聯(lián)合國(guó)華沙氣候變化峰會(huì)要求《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》各成員國(guó)在2015年巴黎會(huì)議締約方會(huì)議之前向該公約秘書處提交“預(yù)期的國(guó)家自主貢獻(xiàn)”方案，從而明確規(guī)定本國(guó)的減排目標(biāo)、減排措施等內(nèi)容，我們認(rèn)為，菲律賓2009年的《氣候變化法》這種純政策性立法模式不符合應(yīng)對(duì)氣候變化立法的世界趨勢(shì)。

在摒棄了純政策性立法模式的情形下，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法選擇哪種立法模式更為合適呢？我們認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法的最優(yōu)選擇應(yīng)當(dāng)是制定包括減緩和適應(yīng)這兩個(gè)領(lǐng)域，并對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化工作的目標(biāo)、原則、管理體制，減緩與適應(yīng)的主要法律制度、激勵(lì)機(jī)制和措施，國(guó)際合作等進(jìn)行全面規(guī)定的綜合性的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”，以便為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作提供全面的法律框架和法律依據(jù)?？紤]到我國(guó)已經(jīng)制定了《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》，而能源法律制度更多地具有產(chǎn)業(yè)法的特征，因此，我們認(rèn)為在制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快制定“能源法”，并將之作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，統(tǒng)領(lǐng)化石能源行業(yè)，可再生能源行業(yè)，能源技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用以及能源效率方面的法律制度，并將控制溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展作為“能源法”的立法目的之一?！皯?yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)同時(shí)對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化作出相應(yīng)的法律規(guī)定，主要是基于下列考慮：一是減緩與適應(yīng)并重已經(jīng)成為我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域所堅(jiān)持的基本原則；二是無(wú)論減緩還是適應(yīng)氣候變化，都離不開(kāi)政府公共財(cái)政的投入。在政府財(cái)政預(yù)算有限的情況下，必須實(shí)現(xiàn)減緩和適應(yīng)氣候變化投資收益的最大化；三是減緩氣候變化措施的實(shí)施，必須要統(tǒng)籌考慮其對(duì)適應(yīng)氣候變化的影響，反之亦然。也就是說(shuō)，單靠減緩或者適應(yīng)氣候變化，都不足以應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的影響。在具體法律規(guī)定方面，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)當(dāng)采取“管制+促進(jìn)性規(guī)定”相結(jié)合的方式。

目前，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”雖然沒(méi)有進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)正式的立法計(jì)劃，但已進(jìn)入立法論證與研究起草階段，而且該法也是國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)作為應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門力推的立法之一。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案的通知》(國(guó)辦發(fā)[2014]23號(hào))也明確提出要“推動(dòng)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化立法”的工作。但是，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到制定同時(shí)包含減緩和適應(yīng)領(lǐng)域的綜合性“應(yīng)對(duì)氣候變化法”存在難度。第一，涉及領(lǐng)域廣泛，部門龐雜，利益關(guān)系繁復(fù)，尤其是適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域更是如此。適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的涉及面廣，并涉及諸多政府機(jī)關(guān)職能的協(xié)調(diào)和對(duì)接。第二，相對(duì)于減緩氣候變化領(lǐng)域而言，無(wú)論是對(duì)適應(yīng)氣候變化立法的理論研究，還是對(duì)適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都不夠深入和成熟。這主要是因?yàn)樽?997年《京都議定書》締結(jié)以來(lái)，國(guó)際氣候變化談判由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，這些發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展看做是尋找新的發(fā)展機(jī)遇和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要依托，使得國(guó)際社會(huì)對(duì)減緩氣候變化的重視程度始終高于適應(yīng)氣候變化。第三，2015年12月，在法國(guó)巴黎召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)達(dá)成了2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)議》，更加明確了需要建立減緩與適應(yīng)并重的氣候法律制度。但是，要在一部法律中充分規(guī)定減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等制度及其相互關(guān)系則存在較大難度。

在制定“氣候變化法”存在較大難度的情況下，可以考慮次優(yōu)選擇，即在減緩和適應(yīng)領(lǐng)域分別制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”。其中，“低碳發(fā)展促進(jìn)法”的立法重點(diǎn)和規(guī)范對(duì)象主要是溫室氣體減排活動(dòng)，即主要就應(yīng)對(duì)氣候變化中的減緩活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，而不涉及或者較少涉及適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的問(wèn)題。同時(shí)，在“低碳發(fā)展促進(jìn)法”之外，再另行制定針對(duì)適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的“適應(yīng)氣候變化法”。與“氣候變化應(yīng)對(duì)法”相比，“低碳發(fā)展促進(jìn)法”在所需要建構(gòu)的管理體制方面減少了低碳發(fā)展主管部門和眾多與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的自然資源主管部門的潛在沖突；在具體內(nèi)容上減少了和與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的《森林法》《草原法》《土地管理法》《水法》《農(nóng)業(yè)法》《種子法》等現(xiàn)有立法進(jìn)行協(xié)調(diào)從而避免重疊規(guī)定的問(wèn)題。就立法動(dòng)機(jī)而言，制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”更多的是政府在氣候變化背景下順應(yīng)時(shí)代潮流主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展，而非制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”來(lái)履行該國(guó)或者地區(qū)的溫室氣體減排義務(wù)。所以，“低碳發(fā)展促進(jìn)法”在可能涉及的國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律關(guān)系中減少了對(duì)國(guó)際溫室氣體減排責(zé)任分擔(dān)及與之相關(guān)協(xié)議的依賴程度。當(dāng)然，這并沒(méi)有削弱“低碳發(fā)展促進(jìn)法”作為一部應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法的本質(zhì)。2015年6月，中國(guó)向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書處提交的中國(guó)國(guó)家自主文獻(xiàn)文件表明：在2030年以前，作為發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展仍是我國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，不會(huì)像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣進(jìn)行溫室氣體的強(qiáng)制性絕對(duì)量化減排。在這種背景下，“低碳發(fā)展促進(jìn)法”作為一部“促進(jìn)型立法”，更強(qiáng)調(diào)立法保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，將大量采用諸如減免稅、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購(gòu)等使所涉及主體盡快從轉(zhuǎn)變發(fā)展模式中受惠的相關(guān)法律制度。這些制度顯然更容易為涉及溫室氣體減排活動(dòng)的市場(chǎng)主體所接受，可能會(huì)使立法更易于獲得通過(guò)，因而也就能夠更快地發(fā)揮實(shí)際作用。在制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”之外，再另行制定“適應(yīng)氣候變化法”，可以避免發(fā)生制定綜合性“應(yīng)對(duì)氣候變化法”過(guò)程中因?yàn)樯婕邦I(lǐng)域多、范圍廣、立法難度較大而導(dǎo)致的應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法久拖不決的問(wèn)題。另外，也可以強(qiáng)化對(duì)適應(yīng)領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)氣候變化立法的重視程度。分析世界上現(xiàn)行的應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在對(duì)適應(yīng)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化立法不夠重視的問(wèn)題?？紤]到我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家并不承擔(dān)溫室氣體絕對(duì)量化減排的國(guó)際義務(wù)，減緩氣候變化的成效可能需要若干代人才能享受，而適應(yīng)氣候變化的收效則近在眼前，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)適應(yīng)氣候變化立法的研究，在選擇分別立法模式時(shí)應(yīng)當(dāng)盡快制定“適應(yīng)氣候變化法”。

如果不能盡快出臺(tái)“應(yīng)對(duì)氣候變化法”或者“低碳發(fā)展促進(jìn)法”，那么建議盡快制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”，這是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法的最后選擇。縱觀國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，在眾多應(yīng)對(duì)氣候變化的具體法律制度中，公眾對(duì)碳排放權(quán)交易制度的認(rèn)可程度較高，可資借鑒的國(guó)內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)也較為豐富。從2011年開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東及深圳等7個(gè)省市開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)確認(rèn)了將碳排放權(quán)交易制度作為未來(lái)發(fā)展方向，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)也明確表示，將會(huì)在試點(diǎn)省市所取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。顯然，無(wú)論是地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)還是全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立，都需要國(guó)家立法為其提供穩(wěn)定的法律保障。相對(duì)于制定綜合性的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”或者分別制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”而言，出臺(tái)一部“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”所涉及的法律關(guān)系最為簡(jiǎn)單，而碳排放權(quán)交易在溫室氣體排放控制方面無(wú)疑又具有直接的針對(duì)性。因而，在“應(yīng)對(duì)氣候變化法”“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”均無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)的情況下，我國(guó)有必要通過(guò)制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”對(duì)碳排放權(quán)交易制定進(jìn)行單獨(dú)立法，使相關(guān)主體的溫室氣體減排活動(dòng)盡快步入法制軌道。日前，由發(fā)改委起草的《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例(草案)》正處于立法前的聽(tīng)證階段，此法出臺(tái)指日可待。

從制定綜合性的“氣候變化應(yīng)對(duì)法”到分別制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”，再到制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”，是一個(gè)對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)社會(huì)關(guān)系覆蓋面從大到小、從難到易的序列。這樣區(qū)分并非在氣候變化應(yīng)對(duì)的立法過(guò)程中采用一種機(jī)會(huì)主義的立場(chǎng)。顯然，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”可以包含“低碳發(fā)展促進(jìn)法”“適應(yīng)氣候變化法”和“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”的內(nèi)容，但采取“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”分別立法的方式，則割裂了減緩和適應(yīng)氣候變化的內(nèi)在聯(lián)系，而“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”則更是僅能控制部分溫室氣體排放行為，很難談得上全面控制溫室氣體排放，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，為了使應(yīng)對(duì)氣候變化的專門立法兌現(xiàn)其價(jià)值，各制度措施得以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的全面覆蓋和有機(jī)協(xié)調(diào)，“氣候變化應(yīng)對(duì)法”是理所當(dāng)然的最優(yōu)選擇。