黨的二十屆四中全會對加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國作出系統(tǒng)部署，提出“加快落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度”。這是黨中央著眼“十五五”時期推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境全面改善明確的重要任務(wù)，是新征程上持續(xù)深入推進(jìn)污染防治攻堅、健全生態(tài)環(huán)境治理體系的關(guān)鍵舉措。

為何要加快落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度？

固定污染源監(jiān)管是落實精準(zhǔn)科學(xué)依法治污的主戰(zhàn)場。環(huán)境污染源按照存在形式可分為固定污染源、移動污染源兩大類。從污染排放看，固定污染源是主要污染物排放的核心來源，固定源排放的COD、NH3-N、SO2、NOx等主要污染物在總排放量中占比超80%，抓住固定污染源就抓住了污染減排的“牛鼻子”。從監(jiān)管體系看，固定污染源監(jiān)管處于污染源監(jiān)管的主導(dǎo)地位，已形成從源頭準(zhǔn)入到事中事后管控的全鏈條閉環(huán)，在我國環(huán)境監(jiān)管體系中具有統(tǒng)領(lǐng)性和整合性作用。從改革方向看，完善固定污染源監(jiān)管制度體系是健全生態(tài)環(huán)境治理體系的關(guān)鍵一環(huán)，有利于提升環(huán)境管理“精細(xì)化、法治化、數(shù)字化”水平，是檢驗生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。

排污許可制是固定污染源環(huán)境管理的核心制度。排污許可制是黨中央明確的固定污染源監(jiān)管制度體系的核心制度，旨在實現(xiàn)對固定污染源“一證式”管理，為我國環(huán)境管理提供基礎(chǔ)性、支柱性制度保障。一是整合銜接環(huán)境管理制度的核心載體。要讓排污許可制實用管用好用，關(guān)鍵在于讓其成為各項制度的固定源管理“底座”，解決制度“碎片化”問題，形成統(tǒng)一、高效的管理體系。二是貫穿企業(yè)全周期、全過程監(jiān)管的重要工具。排污許可制將環(huán)評與排污管理、監(jiān)督執(zhí)法有機(jī)串聯(lián)，要求實現(xiàn)對排污單位事前、事中、事后全過程、全周期監(jiān)管，使排污許可證成為企業(yè)守法、政府執(zhí)法、社會監(jiān)督的根本依據(jù)。三是落實企業(yè)主體責(zé)任的關(guān)鍵抓手。排污許可制度是界定和落實企業(yè)主體責(zé)任的核心機(jī)制，旨在推動企業(yè)建立自主環(huán)境管理體系，通過明晰排污單位權(quán)利、義務(wù)要求，強(qiáng)化其持證排污、按證排污責(zé)任。四是服務(wù)于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的最終目標(biāo)。排污許可制通過對固定污染源管理全覆蓋，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善要求轉(zhuǎn)化為對每個固定污染源的許可排放要求，緊扣污染物排放量管控，是促進(jìn)總量控制和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善有效協(xié)同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

“一證式”管理體系推動固定污染源閉環(huán)式監(jiān)管。我國已初步構(gòu)建起以排污許可證為核心、覆蓋固定污染源的“一證式”管理體系，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的核心思路。一方面，排污許可證“申請—審批—核發(fā)—排污管理—監(jiān)督檢查”管理流程和排污許可證管理信息平臺，為固定污染源監(jiān)管提供關(guān)鍵基礎(chǔ)。另一方面，環(huán)評、自行監(jiān)測、排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、總量控制等關(guān)鍵制度，為固定污染源監(jiān)管制度體系提供重要支撐。同時，排污許可制通過有效銜接，可以為生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易、環(huán)境信息公開等提供統(tǒng)一排放數(shù)據(jù)，發(fā)揮固定污染源監(jiān)管制度合力。

當(dāng)前面臨哪些挑戰(zhàn)？

我國排污許可制經(jīng)歷近30年試點(diǎn)探索，法律標(biāo)準(zhǔn)體系不斷健全、管理體系持續(xù)完善、信息平臺建設(shè)逐步夯實，制度“四梁八柱”結(jié)構(gòu)基本建立。目前，全國386.7萬家固定污染源納入排污管理，固定污染源排污許可管理全覆蓋的階段性改革任務(wù)順利完成。但隨著改革進(jìn)入“提質(zhì)增效、系統(tǒng)整合”的深化階段，固定污染源監(jiān)管制度體系的深層次堵點(diǎn)、斷點(diǎn)和痛點(diǎn)日益凸顯，對照“全要素、全聯(lián)動、全周期管理基本實現(xiàn)和固定污染源排污許可制度體系完善”的改革目標(biāo)任務(wù)，仍面臨多重挑戰(zhàn)。

全要素、全周期管控體系存在部分短板，全量許可的量化管理機(jī)制亟待健全。環(huán)境要素、行業(yè)覆蓋方面，“全要素、全行業(yè)”管控程序基本齊全，但各要素管控要求尚不完善。部分要素和污染源監(jiān)管技術(shù)規(guī)范欠缺，也存在“應(yīng)發(fā)未發(fā)”行業(yè)，畜禽養(yǎng)殖、地下水、海洋工程等領(lǐng)域管理路徑仍不明晰。過程覆蓋方面，缺乏“全時段、全工況、全周期”許可管控機(jī)制。一方面，缺乏對重污染天氣等特殊時段量化管控，基于排污許可的應(yīng)急減排清單動態(tài)管理機(jī)制亟待建立。另一方面，未考慮爐窯首次點(diǎn)火、放散等特殊工況，缺乏對登記企業(yè)停產(chǎn)狀態(tài)的有效判定機(jī)制。量化管控方面，距離污染物排放“全口徑”管控、主要污染物排放量全量管控的目標(biāo)有較大差距。重點(diǎn)污染物排放總量控制要求在實際工作中難以落地，排放限值管理高度依賴或簡單套用國家“排放標(biāo)準(zhǔn)”，對精準(zhǔn)科學(xué)治污的支撐還不足。

政策銜接和部門聯(lián)動不暢，頂層設(shè)計與地方有效落實還存在一定差距。政策協(xié)同方面，與環(huán)評、自行監(jiān)測、總量控制等關(guān)鍵制度，與環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易、環(huán)境保護(hù)稅、入河排污口管理等關(guān)聯(lián)制度，仍存在管理鏈條斷裂、數(shù)據(jù)不一、平臺不相通等問題；與綠色低碳發(fā)展機(jī)制的政策取向一致性亟須加強(qiáng)，促進(jìn)全面綠色轉(zhuǎn)型制度合力尚未形成。部門協(xié)同方面，許可證的責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，核發(fā)管理與主要使用方（各要素管理部門）分離，審批的聯(lián)審聯(lián)查在實踐中推行不暢，信息需求與供給難以平衡。雖然部分地區(qū)探索了監(jiān)管、監(jiān)測、執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，但大部分地區(qū)仍存在“環(huán)評發(fā)證、要素監(jiān)管、執(zhí)法處罰”各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。同時，相關(guān)部門在行業(yè)監(jiān)管等方面也存在銜接不足的問題。央地協(xié)同方面，國家層面統(tǒng)一許可排放量核算方法、分類管理等核心標(biāo)準(zhǔn)，但地方缺乏精準(zhǔn)化、差異化管理權(quán)限。雖賦予地方根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量調(diào)整管控強(qiáng)度的權(quán)力，但缺乏配套操作指南，且差異化管控對基層能力要求較高，導(dǎo)致地方“有彈性不會用”。配套資金人才支撐保障與落實核心制度要求有差距。

制度剛性和精簡高效的管理效能不足，落實排污單位主體責(zé)任仍需加強(qiáng)。一是基于排污許可證的排污單位環(huán)境管理制度尚未建立。“一證式”管理剛剛起步，大部分企業(yè)知曉持證排污，但缺乏按證排污意識，管理部門對排污單位和第三方的信用約束機(jī)制尚不健全。管理部門對排污許可執(zhí)行質(zhì)量缺乏技術(shù)監(jiān)督，證后動態(tài)監(jiān)管與糾錯機(jī)制未能形成高效閉環(huán)反饋，導(dǎo)致部分問題難以根治。二是制度剛性不足且超總量排污執(zhí)法不暢。排污許可證質(zhì)量排查整改缺乏法規(guī)政策保障，導(dǎo)致周期長。違法排污被發(fā)現(xiàn)概率低，最高100萬元罰款、停產(chǎn)整治、按日計罰等處罰威懾力依然不足。超許可排放量執(zhí)法面臨制度、技術(shù)與機(jī)制多重障礙。三是精簡高效的制度效能尚未充分發(fā)揮。排污許可與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的響應(yīng)關(guān)系未打通，其環(huán)境效能難以量化。央地數(shù)據(jù)回流不暢，數(shù)智化技術(shù)滯后，遠(yuǎn)未實現(xiàn)智能監(jiān)管、風(fēng)險預(yù)警和源頭管控。分級分類監(jiān)測管理不完善，重復(fù)監(jiān)測與監(jiān)測空白并存，導(dǎo)致制度效能無法充分發(fā)揮。

“十五五”時期如何加快落實？

“十五五”時期，要聚焦“主要污染物全量許可管控，排污許可‘一證式’管理全面落實，固定污染源排污許可全要素、全聯(lián)動、全周期基本實現(xiàn)”目標(biāo)，全力推進(jìn)以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系更加完善，深入推動環(huán)境管理制度精簡合理、銜接順暢，環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法真實準(zhǔn)確、規(guī)范有力，部門管理機(jī)制權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，企業(yè)主體責(zé)任持續(xù)強(qiáng)化、落實落細(xì)，不斷將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。同時，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，充分發(fā)揮固定污染源監(jiān)管對行業(yè)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)作用，以高水平保護(hù)厚植高質(zhì)量發(fā)展的綠色底色和成色，持續(xù)增強(qiáng)綠色發(fā)展的新動能、新優(yōu)勢。

完善系統(tǒng)性，填補(bǔ)制度空白，實現(xiàn)量化精準(zhǔn)管控。持續(xù)完善全要素、全量管控體系，以量化管理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性、一致性、合規(guī)性、實用性為目標(biāo)，健全與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量銜接的體制機(jī)制。以污染物排放量為管控主線，重塑企事業(yè)單位總量管理機(jī)制，探索建立以排污許可為核心的企事業(yè)單位總量控制制度。支持地方試點(diǎn)完善基于歷史實際排放水平的許可排放量核算方法。探索規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖、海洋工程等特殊領(lǐng)域管理路徑。

增強(qiáng)整體性，形成管理閉環(huán)，強(qiáng)化制度和執(zhí)法剛性。落實“一證式”監(jiān)管執(zhí)法，研究建立可操作性強(qiáng)、無爭議的超量執(zhí)法規(guī)則共識，推動基于自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的超許可排放量執(zhí)法常態(tài)化。統(tǒng)籌考慮企業(yè)自證守法機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)和第三方信用管理，鼓勵各地探索將許可證及執(zhí)行報告質(zhì)量與信用監(jiān)管體系掛鉤，推動建立排污許可行業(yè)協(xié)會組織，引領(lǐng)和規(guī)范第三方管理。完善管理信息平臺功能，開發(fā)基于AI的許可證質(zhì)量核查與執(zhí)行報告智能審核、企業(yè)輔助填報等工具。

提升協(xié)同性，破除制度壁壘，推動系統(tǒng)深度融合。在區(qū)域允許排放量的框架下，通過排污權(quán)交易等方式配置建設(shè)項目環(huán)評總量指標(biāo)，深化環(huán)評、總量控制和許可排放量的銜接，推動建立以排污許可證為確權(quán)憑證和監(jiān)管載體的排污權(quán)交易制度。強(qiáng)化排污許可日常管理、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管有效動態(tài)聯(lián)動，指導(dǎo)地方完善“三監(jiān)聯(lián)動”（監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法）工作機(jī)制，建立許可證核發(fā)和監(jiān)管中的固定協(xié)作流程與責(zé)任清單，在要素部門設(shè)置負(fù)責(zé)排污許可的專職管理人員。建立基于排污許可執(zhí)行報告數(shù)據(jù)的環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作機(jī)制。促進(jìn)排污許可與綠色金融、環(huán)境信用評價協(xié)同，引導(dǎo)資源環(huán)境要素向綠色低碳發(fā)展集聚，激活綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力。