從“禁燃令”到“總體減排目標＋彈性補償執(zhí)行機制”的新框架，轉(zhuǎn)變并非偶然。清華大學氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院全球氣候治理研究主任胡彬在接受中國環(huán)境報記者專訪時表示：“對歐盟修改‘禁燃令’并不感到驚訝。這是歐盟長期戰(zhàn)略權(quán)衡的結(jié)果，標志著歐盟在綠色轉(zhuǎn)型策略上向‘現(xiàn)實主義’的轉(zhuǎn)變?！?/div>
有業(yè)內(nèi)人士表示，此番放松減排目標是歐盟近5年來在綠色政策上的一次“重大退讓”。胡彬認為，“歐盟的政策轉(zhuǎn)變并非放棄應對氣候變化目標，而是尋找更加現(xiàn)實的實施路徑。歐盟在堅持長期氣候愿景的同時，必須考慮各成員國在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)競爭力與轉(zhuǎn)型起點上的巨大差異。綠色轉(zhuǎn)型大方向應該不會變，目前是出于經(jīng)濟形勢、產(chǎn)業(yè)競爭、能源安全等因素，做出產(chǎn)業(yè)政策上的保護?！?/div>
政策轉(zhuǎn)折：從“零排放鐵律”到“90％減排＋彈性補償”
根據(jù)歐盟委員會公布的最新方案，此次調(diào)整的核心是將2035年新車“零排放”目標放寬為“新車平均二氧化
碳排放量較2021年基準值削減90％”，其余10%的減排缺口可通過使用歐盟制造的低碳鋼，或使用電子燃料和生物燃料來補償。
這一變化意味著，插電式混合動力汽車、增程式電動汽車、輕度混合動力汽車以及內(nèi)燃機車輛，均可通過多種手段達到減排目標，從而獲準繼續(xù)留在2035年后的
市場中，其“放松”程度相當于放棄了對燃油發(fā)動機技術(shù)的禁令。
回溯2023年3月，歐洲議會通過零排放協(xié)議，明確2035年新售汽車需實現(xiàn)二氧化碳零排放，引發(fā)汽車產(chǎn)業(yè)震動，但歐盟認為，道路
交通占據(jù)了其排放量的21%，是僅次于能源供應的第二大排放源，而且與其他排放源已呈下降趨勢不同，道路交通的排放量近年來一直維持在10億噸二氧化碳當量以上的高位，僅靠市場力量無法如期實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的義務，需要依靠嚴格的目標去克服工業(yè)慣性。作為歐盟“Fit for 55”減排計劃的核心組成部分，“禁燃令”為支撐達成2030年溫室氣體排放比1990年降低至少55%的整體目標，設定了3個關(guān)鍵時間點：2025年新售乘用車的排放水平較2021年減少15%，否則面臨巨額罰款；到2030年乘用車和輕型商用車分別下降55%和50%；到2035年實現(xiàn)100%零排放，實質(zhì)禁售新燃油車。
隨著2025年首個懲罰性考核節(jié)點的臨近，歐洲汽車制造商聯(lián)合會（ACEA）發(fā)出警告，車企已無可能達成目標，若嚴格執(zhí)行罰款規(guī)模將超過100億歐元。按照ACEA的統(tǒng)計，今年1-10月，歐盟新注冊乘用車中，純電動車占比僅為16.4%，遠低于預期。市場實際表現(xiàn)與合規(guī)目標之間，存在至少8.6個百分點的缺口。因為要滿足原本2025年比2021年降低15%碳排放的要求，純電動車的市場份額需達到25%左右。
12月19日，比亞迪“長沙號”巨型滾裝船靠泊泉州港石湖作業(yè)區(qū)，即將載運近千輛新能源汽車直航德國威廉港、比利時安特衛(wèi)普等歐洲主要港口。這批汽車將陸續(xù)銷往德國、法國、瑞士、荷蘭等國家。
在德國、意大利以及大量歐洲汽車制造商的持續(xù)施壓下，迫于電動車銷量不及預期、充電基礎設施建設嚴重滯后、全生命周期成本仍然偏高、供應鏈高度對外依賴的現(xiàn)實困境，歐盟最終放棄“禁燃令”，用更具彈性的綜合減排體系替代。
“撤銷‘禁燃令’的背后是主要汽車制造國的共同推動，以德國、意大利為首，因為其自身的內(nèi)燃機產(chǎn)業(yè)和勞動力市場受到了較大沖擊，它們還聯(lián)合了波蘭、匈牙利、捷克、保加利亞等國。這些東歐國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依賴傳統(tǒng)汽車制造，在經(jīng)濟中占據(jù)重要地位。同時這些國家相對西歐發(fā)達國家人均GDP較低，綠色轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、基礎設施相對不足?！焙蛑赋?。
數(shù)據(jù)也印證了這一點：截至今年6月，德國汽車業(yè)在12個月內(nèi)凈減崗位約5.15萬個，成為受沖擊最為集中的工業(yè)領(lǐng)域之一，寶馬、梅賽德斯-奔馳、大眾等多家德國車企的財報顯示，今年前三季度利潤均有不同程度的下滑。歐洲在關(guān)鍵原材料和電池加工環(huán)節(jié)的對外依賴度極高，車企供應鏈無法自主可控且成本極高。由于高昂的能源成本以及充電樁的安裝率嚴重滯后，歐洲消費者缺乏轉(zhuǎn)向電動車的動力。
除了部分成員國的反對，包括大眾汽車、Stellantis、雷諾、梅賽德斯－奔馳和寶馬在內(nèi)的眾多制造商也對歐盟政策的不確定性表示擔憂。“大眾、雷諾這些主要車企多次向歐盟呼吁，希望政策盡快清晰化。”胡彬提示，車企電動化轉(zhuǎn)型涉及數(shù)十上百億歐元的投資，“禁燃令”的走向反復變化使企業(yè)難以制定清晰、可預期的戰(zhàn)略。
現(xiàn)實主義：強行推動本土生產(chǎn)代替進口
值得注意的是，與“禁燃令”同步調(diào)整的還有碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）。根據(jù)歐盟委員會12月16日晚間公布的執(zhí)行
法規(guī)，計劃于2026年1月1日正式征收的碳關(guān)稅將在現(xiàn)有基礎上進一步擴大且強化反規(guī)避措施。新增范圍由上游原材料延伸至下游產(chǎn)品，總計180種，涉及機械、五金與金屬制品、車輛零部件、洗衣機等家用電器以及建筑設備等。
“歐盟創(chuàng)造碳關(guān)稅的原計劃是對從碳排放限制相對寬松的國家和地區(qū)進口的
鋼鐵、
水泥、鋁、化肥、
電力、氫能六大高碳行業(yè)產(chǎn)品征稅，如今宣布擴大范圍，甚至將汽車車門、園藝工具、洗衣機和廚房爐灶等產(chǎn)品納入征收范圍，表面宣稱旨在解決‘碳泄漏’
問題，實質(zhì)上還是為了縮小進口商品價格優(yōu)勢，從而鞏固并提升本土生產(chǎn)商的產(chǎn)業(yè)競爭力。”胡彬指出，歐盟此舉可能加劇貿(mào)易保護主義風險，將自己的碳定價標準與碳排放限額強加于發(fā)展中國家，使碳排放量較大且綠色技術(shù)相對落后的大多數(shù)發(fā)展中國家承擔這一新型“綠色貿(mào)易壁壘”帶來的更大壓力，但其內(nèi)部將碳關(guān)稅視為保護歐盟產(chǎn)業(yè)免受外部低成本、高排放競爭沖擊的關(guān)鍵工具。
胡彬強調(diào)，歐盟氣候政策向“現(xiàn)實主義”傾斜，早在俄烏沖突發(fā)生后就已現(xiàn)端倪，此次撤銷“禁燃令”只是這一趨勢的延續(xù)。歐盟近年來飽受能源短缺之苦，電力、
化工以及相關(guān)制造業(yè)競爭力明顯下滑，同時美國特朗普政府推出的“大而美”法案大力支持傳統(tǒng)能源開采。在這種背景下，歐盟更加看重經(jīng)濟發(fā)展和本土產(chǎn)業(yè)保護，避免因激進的氣候政策導致產(chǎn)業(yè)外遷、競爭力下降。
“2023年歐盟啟動的綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計劃，就明確把綠色轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)競爭力緊密掛鉤。”他具體舉例，“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計劃”通過采取一系列扶持措施提高歐洲零碳產(chǎn)業(yè)競爭力，與之配套的《凈零工業(yè)法案》《關(guān)鍵原材料法案》都設定了提高歐洲清潔技術(shù)自給率的一系列目標。比如到 2030年，歐盟至少40%的包括風力渦輪機、電池、熱泵、太陽能電池板、可再生氫等在內(nèi)的清潔技術(shù)需求在歐洲本土制造；到2030年，每年綠色轉(zhuǎn)型所需關(guān)鍵原材料10%來自本地開采，40%在歐盟加工，25%來自回收材料，依賴單一
第三方市場原材料進口比例需降至65%以下。
“這些政策既是為了綠色轉(zhuǎn)型，更是在保護本土產(chǎn)業(yè)。就像 CBAM名義上是防止‘碳泄漏’，但核心目的是維護歐洲工業(yè)的公平競爭環(huán)境，避免本土企業(yè)因為承擔高額減排成本而失去市場優(yōu)勢?！焙蛑毖浴?/div>
內(nèi)部妥協(xié)：平衡氣候訴求與政治風險的關(guān)系
“我的整體判斷是，歐盟綠色轉(zhuǎn)型的大方向不會變，此次調(diào)整只是短期的策略性妥協(xié)?！焙虮硎?，妥協(xié)的核心目的是保障經(jīng)濟和政治的可持續(xù)性，“主要體現(xiàn)在兩個方面：一是撤銷‘禁燃令’，給汽車工業(yè)松綁，調(diào)整電動化節(jié)奏，為車企預留更多時間適應；二是通過CBAM及產(chǎn)業(yè)補貼政策強化護欄，保護本土產(chǎn)業(yè)不被沖擊?！痹谒磥恚@種“松綁+護欄”的組合拳，都是歐盟為應對內(nèi)部分歧與國際復雜形勢的產(chǎn)物。盡管調(diào)整不斷，但胡彬強調(diào)，歐盟的減排雄心仍在?！斑@一判斷基于跟世界其他主要經(jīng)濟體的減排承諾相比，歐盟提交的2035年國家自主貢獻的目標還是比較高的?！?/div>
在上個月閉幕的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三十次締約方大會（COP30）上，歐盟守住了此前提出的中期氣候目標——到2040年，將歐盟的溫室氣體排放量在1990年水平的基礎上減少90％。事實上，歐盟理事會在COP30開幕前夕就宣布各成員國已對修改《歐洲氣候法》達成一致并形成立場文件，正是為了避免在關(guān)鍵時刻突顯內(nèi)部分歧。
為換取成員國對2040年減排90%的同意，歐盟引入新的彈性機制回應各國的現(xiàn)實關(guān)切，包括成員國可自2036年起通過購買國際
碳信用額度，抵消不超過1990年排放總量5％的減排任務；同意將建筑和交通領(lǐng)域的碳排放交易體系（ETS2）啟動時間從2027年推遲至2028年。
“此前，波蘭、匈牙利、斯洛伐克等國持有異議，理由是‘可能在當前高通脹與能源壓力下造成民眾生活成本劇烈上升’。歐洲能源價格本來就因為停止從俄羅斯進口后居高不下，如果再快速推進碳定價，成本最終會轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。實施ETS2雖然是向交通
運輸和建筑供暖等高碳排放行業(yè)企業(yè)收取額外費用，但也將間接導致普通民眾要支付更昂貴的燃料和能源費用。為達成90%的協(xié)議，推遲ETS2和放松‘禁燃令’一樣，都是必要的交易籌碼?！焙蛘J為 。但其引入的“國際碳信用”機制也引發(fā)了“外包減排”的爭議。批評者認為，這等于將部分減排努力轉(zhuǎn)移到了發(fā)展中國家。
工人在意大利那不勒斯一個公園噴灑殺蟲劑，以殺死傳播西尼羅河病毒的蚊子。今年夏天，法國被另一種蟲媒病毒——基孔肯雅熱侵襲。健康專家警告說，氣候變暖將帶來更多類似疾病。
以上政策調(diào)整雖然能緩解短期壓力，但也帶來了新的挑戰(zhàn)。最直接的影響就是氣候領(lǐng)導力的受損?！跋嚓P(guān)調(diào)整可能導致歐盟的氣候話語權(quán)下降，甚至引發(fā)貿(mào)易伙伴的報復措施，增加全球氣候協(xié)作的難度?！焙蛱寡?，歐盟新政也反映了全球氣候治理面臨的共同困境：如何在經(jīng)濟壓力下保持氣候雄心?！敖?jīng)濟、產(chǎn)業(yè)競爭、能源安全，每一個都繞不開，歐盟肯定會兼顧自身的經(jīng)濟發(fā)展利益，不可能為了氣候目標犧牲本土產(chǎn)業(yè)?！焙蛱嵝眩皻W盟需要同時考慮氣候訴求與全球經(jīng)貿(mào)合作。如果過度保護，又會引起新的‘南北對立’。”碳邊境調(diào)節(jié)機制已被一些分析認為可能沖擊WTO多邊貿(mào)易規(guī)則，并加劇全球產(chǎn)業(yè)體系的碎片化。
據(jù)路透社12月18日報道，捷克新任工業(yè)部長卡雷爾·哈夫利切克呼吁歐盟重新思考氣候目標，停止下一代碳排放交易體系（ETS2）。
在胡彬看來，歐盟面臨的考驗，核心在于如何在不背離2050年
碳中和大目標的前提下，精準拿捏政策尺度，這直接決定了其綠色走向，也要求它的政策連貫性和執(zhí)行力。既要通過政策緩沖為本土產(chǎn)業(yè)爭取轉(zhuǎn)型時間，又要避免因決策猶豫導致失信和資源分散，拖慢綠色化速度；既要平衡內(nèi)部成員國的利益分歧，又要在全球氣候談判中維持話語權(quán)；既要推動綠色轉(zhuǎn)型，又要避免過度保護引發(fā)”南北對立“。
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